Виступ судді Європейського суду з прав людини Ганни Юдківської на ХІІ позачерговому з’їзді суддів України 26 вересня 2014 року

  Виступ судді Європейського суду з прав людини Ганни Юдківської на ХІІ позачерговому з’їзді суддів України 26 вересня 2014 року

Дорогі колеги!

Для мене велика честь виступити перед вами сьогодні, звернутися до вас, адже робота Європейського суду з прав людини перебуває у безпосередньому зв’язку із роботою національних судових органів, тобто із станом судової системи в державі.

Ми залежимо від вас. Стало вже звичним говорити про надзвичайно низький рівень довіри українців до національних судів і низький рівень поваги до правосуддя в Україні. Сьогоднішній з’їзд, власне, і присвячено питанню відновлення довіри до судової влади, яке є ключовим для подальшого ефективного функціонування судової системи та є неможливим, якщо суспільство не поважає суддів. Але повага до суду – це культура, яка має виховуватися у суспільстві. Авторитет суду не може виникнути сам по собі. Репутація створюється – правосудними рішеннями, прозорістю і незалежністю судової системи, дотриманням суддями правових та етичних норм – і також інформуванням про це, а не поширенням виключно негативної інформації.

Так, шалена кількість скарг від українців до ЄСПЛ, про яку постійно говорять, викликана саме відсутністю довіри до національної судової системи. І це наполегливо вкладається в голови громадян засобами масової інформації.

При цьому не повідомляють про те, що з майже п’ятнадцяти з половиною тисяч заяв проти України, які надійшли минулого року, сім з половиною тисяч відразу були відхилені як неприйнятні, зокрема і через те, що ЄСПЛ визнав: національні судові органи шляхом справедливої процедури дійшли висновку, в якому не вбачається порушень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Але проблеми, звичайно, є. І це першочергові проблеми, які має вирішити держава, що знов стала на шлях демократії.

Згаданий у преамбулі Конвенції принцип верховенства права як необхідний елемент демократії не може існувати без визнання авторитету судової влади.

Саме тому справа Олександр Волков проти України, з якою ви всі добре знайомі (але я не можу сьогодні не згадати про неї), була вирішена ЄСПЛ у рекордні терміни, незважаючи на те, що вона не належить до традиційних невідкладних категорій справ, які розглядаються Судом – таких як питання життя і смерті, опіки над дітьми тощо. Проте, у цій справі мова йшла про ключове для існування всієї системи захисту прав людини в державі питання – незалежність судової влади.

У преамбулі «Бангалорських принципів поведінки суддів» йдеться про те, що «компетентність, незалежність і неупередженість судових органів має велике значення у питанні захисту прав людини, оскільки здійснення всіх інших прав цілком залежить від належного здійснення правосуддя». Тобто, коли немає незалежного суду – можна забути про права людини, бо немає кому їх захищати.

Авторитет судової влади служить загальному зміцненню авторитету влади державної: саме на судову владу покладається місія обмежувати владу державних органів при втручанні останніх у права і свободи людини. На жаль, у пострадянських країнах сприйняття судової системи як незалежного органу підірване хибною спадщиною радянського минулого, де роль суду була другорядною: від нього фактично чекали лише затвердження рішення, винесеного іншими органами карально-репресивної системи. Отже суд мав нижчий статус порівняно з ними.

У цьому зв'язку ми маємо визнати, що процес побудови культури суддівської незалежності є довгим. Федеральному правосуддю США, наприклад, знадобилося близько ста сорока років, щоб пройти процес поступових змін від тотального контролю виконавчої влади до стадії самостійного управління судової системи.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях докладно висвітлював цілий ряд аспектів незалежності судової влади, зокрема, спосіб призначення членів суду, терміни їх перебування на посаді, існування гарантій від зовнішнього тиску та наявність у органу зовнішніх ознак незалежності.

У одній зі справ, розглянутих ще Європейською Комісією, було зазначено, що «Судова організація в демократичному суспільстві не повинна залежати від розсуду виконавчої влади, а повинна регулюватися законом, який приймається у парламенті».
Для того, щоб суд міг вважатися незалежним, повинні існувати гарантії проти відсторонення його членів виконавчою владою.

У справі Олександра Волкова Суд піддав сумніву незалежність суддів Вищого адміністративного суду України, який здійснював перегляд постанов Вищої ради юстиції і Верховної Ради України, оскільки ці судді «також потрапляли під дисциплінарну юрисдикцію ВРЮ. …Враховуючи широкі повноваження ВРЮ щодо кар'єри суддів (призначення, накладення дисциплінарних стягнень та відсторонення від посади) і відсутність гарантій незалежності і безсторонності ВРЮ ..., Суд не переконаний, що судді ВАСУ, котрі розглядали справу заявника, однією зі сторін в якому була ВРЮ, змогли проявити «незалежність і неупередженість», яких вимагає стаття 6 Конвенції».

Це не означає, що ці судді не були незалежними і неупередженими. Це означає, що законодавство побудоване таким чином, що були відсутні зовнішні ознаки незалежності, адже, як відомо, «правосуддя має не тільки здійснитися, але і має сприйматися таким, що здійснилося».

Через те така детальна увага була надана питанню ролі Парламенту в цій процедурі: Суд зазначив, що: «пленарне засідання не було належним місцем для розгляду питань факту та права, оцінки доказів та юридичної кваліфікації фактів. Роль політиків, які засідають у парламенті та від яких не вимагається мати будь-який юридичний або судовий досвід у встановленні складних питань факту та права, не була належним чином пояснена Урядом та не була обґрунтована як така, що відповідає вимогам незалежності та безсторонності суду згідно зі статтею 6 Конвенції».

Примітно, що згідно з наведеним у рішенні порівняльно-правовим дослідженням «Незалежність суддів на перехідному етапі» Інституту порівняльного публічного права Макса Планка, серед досліджених країн лише у Швейцарії парламент бере участь у процедурі відсторонення судді від посади; при цьому наголошується, що «у Швейцарії існує абсолютно інша система, і судді обираються на обмежений термін».

Ви пам’ятаєте детальний аналіз у справі Олександра Волкова питання незалежності і неупередженості ВРЮ. Суд наголосив, що у контексті дисциплінарного провадження проти суддів цей орган має значною мірою складатися із самих суддів. Цікаво, що у своїх зауваженнях Уряд посилався на зміни у Законі «Про Вищу раду юстиції», які набули чинності вже після звільнення Волкова, а, отже, Суд мав би взагалі не звертати увагу на цей аргумент. Проте через надзвичайну важливість питання, Суд дозволив собі і аналіз цього, нового, законодавства, зауваживши, obiter dictum, що цих змін недостатньо, тому що судді для такого дисциплінарного органу мають не призначатися виконавчою владою, а обиратися своїми колегами. Я сьогодні мала можливість спостерігати, як ви обирали представника до ВРЮ – саме таким чином, шляхом відвертого і прозорого обговорення між колегами, мають обиратися судді, яким довіряють вирішувати долі інших суддів.

Треба зауважити, що які б не були у різних державах моделі відсторонення судді від посади – парламентом, судом або спеціальною комісією – основної вимоги процедури, що задовольняє стандартам незалежності та неупередженості, має бути дотримано.

Те ж саме стосується і питання призначення суддів на посади, і можливості оскаржити те чи інше рішення про призначення. Широкої практики ЄСПЛ з цього питання поки немає. Є одна справа проти Хорватії щодо оскарження непризначення до Конституційного Суду та справа проти Болгарії, розгляд якої триває, щодо непрозорості конкурсу на позицію судді апеляційного суду. І хоча зрозуміло, що держава у питаннях призначення суддів та їхнього кар’єрного зростання має широкі межи розсуду, на кону стоїть те саме – незалежність правосуддя. Адже саме прозора, справедлива і адекватна процедура призначення суддів сприяє їхній внутрішній переконаності у собі і відчуттю незалежності.

Справа Gazeta Ukraina-Tsentr v. Ukraine стосувалася питання внутрішньої суддівської незалежності. Позивач займав посаду голови обласної ради суддів, тож через це відповідачі наполягали на зміні територіальної підсудності. Європейський суд підкреслив важливість незалежності судів не лише від інших гілок влади, а й всередині судової системи, та необхідність уникати ризику можливості перебування судді під впливом своїх колег, які мають повноваження порушити дисциплінарне провадження і винести інші пов’язані із кар’єрою рішення.

Дві справи проти України, розглянуті Судом, стосувалися відсутності ознак незалежного правосуддя внаслідок грубого втручання з боку органів державної влади в судовий процес. Сам факт такого втручання, на думку Суду, міг свідчити про нестачу правової культури у представників різних гілок влади. Так, у справі Sovtransavto Holding v. Ukraine, Президент України cвоїм листом наказав Голові Вищого Арбітражного Суду України «захищати інтереси громадян України» та «інтереси держави». У свою чергу, Голова ВАСУ направив цей лист голові Арбітражного суду Київської області для того, щоб той взяв його до уваги під час розгляду справи. Розгублений таким зухвалим нехтуванням принципу розподілу влад, Європейський суд зазначив, що ці «... численні акти втручання у судовий процес... самі по собі несумісні з поняттям "незалежний і неупереджений суд" … [і] свідчать про нестачу поваги з боку державних органів до самої функції судової влади».

Так само, у справі Agrokompleks v. Ukraine, Суд піддав різкій критиці підтверджене документальними доказами «відкрите і наполегливе» втручання різних органів держави у хід судового розгляду і зробив важливу заяву:
« ... Повага з боку держави до авторитету судів є невід'ємною передумовою впевненості суспільства в судах і, в ширшому сенсі, верховенства права. Для того, щоб це відбулося, конституційних гарантій незалежності та неупередженості судової гілки влади недостатньо. Ці гарантії повинні бути ефективно впроваджені у повсякденне ставлення та поведінку органів влади.»

У справі Олександра Волкова, нагадаю, відсутність гарантій незалежності судової влади проявилася також у неякісному законі, що регулює підстави притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Така підстава для притягнення до дисциплінарної відповідальності судді як «порушення присяги», враховуючи нечітке формулювання тексту присяги і відсутність судової практики з цього приводу, давала широкий простір для її тлумачення. Крім того, всупереч вимозі Європейської хартії про статус суддів, яка встановлює, що «шкала санкцій ... має відповідати принципу пропорційності», існуючі в законодавстві три види стягнення за дисциплінарні проступки (догана, пониження кваліфікаційного класу і відсторонення від посади) «не давали шансів притягнути суддю до відповідальності на пропорційній основі». З цих підстав Суд зробив достатньо жорсткий висновок:

«Відповідно, відсутність будь-яких вказівок і практики, які встановлювали б послідовне і обмежувальне тлумачення поняття «порушення присяги», та відсутність належних правових гарантій призвели до того, що наслідки застосування відповідних положень українського законодавства виявилися непередбачуваними. У цих обставинах цілком можна припустити, що будь-яка неналежна поведінка судді у будь-який час протягом його професійної діяльності, за бажаняі дисциплінарного органу може бути витлумачена як достатня фактична підстава для того, щоб звинуватити його у «порушенні присяги», і призвести до звільнення з посади».

У цілому Суд дійшов висновку, що система суддівської дисципліни в Україні не організована належним чином, оскільки вона «не забезпечує достатньої відокремленості судової системи від інших гілок державної влади. Більше того, вона не забезпечує належних гарантій проти свавілля і зловживання дисциплінарними заходами. А це шкодить незалежності суддів, яка є однією з найважливіших цінностей, що лежить в основі ефективного функціонування демократичних держав».

Торік Комітет міністрів РЄ переглядав план дій, наданих Урядом України у цьому зв’язку, включаючи передбачені зміни до Конституції. Схваливши його загалом, Комітет все ж відзначив, що поки без належної уваги залишилися висновки Суду щодо визначення поняття "порушення присяги", а також принципу співмірності стягнень.

Безумовно, відсторонення від посади судді порушує саму суть суддівської незалежності. Проте, зрозуміло, що суддя не може уникнути індивідуальної відповідальності; і сам факт того, що судді також підлягають притягненню до відповідальності, є, певною мірою, гарантією проти зловживань у сфері судочинства. Але ж, незалежність судової влади буде збережена тільки у тому випадку, якщо сама процедура притягнення судді до відповідальності є прозорою, виключає тиск і втручання інших гілок влади, та задовольняє гарантіям справедливості і неупередженості. Більше того, чіткі підстави для порушення такої процедури також служать гарантією проти сваволі.

Коли в 1804 році член Верховного суду США Самуель Чейз був звинувачений у некоректних публічних висловлюваннях про республіканців, президент США республіканець Томас Джефферсон ініціював процедуру його імпічменту. І хоча Чейз згодом був виправданий Сенатом за всіма пунктами звинувачення, цей процес про імпічмент порушив глибокі питання про природу судової влади і про ступінь її незалежності, показав ідеологічні розбіжності з цих питаннь основних політичних сил. Залишившись першою і єдиною в історії США спробою відсторонення від влади члена Верховного суду, цей процес став щепленням проти втручання політичних сил у судову систему і, зрештою, сприяв посиленню незалежності судової системи США.

Уже той факт, що понад двісті років по тому жоден з членів Верховного суду США не піддавався процедурі імпічменту, свідчить про те, наскільки захищена судова система від наслідків невдоволення нею з боку політичних партій. З іншого боку, відсутність «посягання» на судову систему з боку Конгресу посилює повагу до самого Конгресу: повага до принципу розподілу влади є невід’ємною складовою правової культури демократичної держави, де та влада, що шанує верховенство права і сама користується пошаною суспільства.

Безсумнівно, незалежність судді – це його внутрішній стан, що не регулюється правовими нормами. Проте, правові гарантії незалежності судді, закріплені у законодавстві, повинні перешкоджати не тільки будь-якому втручанню у відправлення правосуддя, але і будь-якому зовнішньому прояву, здатному породити навіть мінімальні сумніви у тому, що у процесі здійснення правосуддя суддя може бути підзвітний кому б то не було, окрім закону.

Загартоване Майданом і війною сьогоднішнє українське суспільство є якісно іншим. Суспільство, що довело здатність притягти до відповідальності владу, буде вибагливим до питань прозорості й ефективності правосуддя, яке має стояти на захисті демократичних цінностей і якому суспільство повинне довіряти.

Я щиро бажаю всім нам із гідністю пройти цей непростий етап випробувань і вірю, що ми разом зможемо розбудувати правову державу.

Дякую за увагу і Слава Україні!